DR. ŽELJKO SMOLČIĆ: NOVOM DEFINICIJOM POMORSKOG DOBRA NA VELIKA VRATA SE UVODI OGRAĐIVANJE I NAPLATA PLAŽA NA JADRANU

Objavljeno 09/12/2022

Tekst: doc. dr. sc. Željko Smolčić

Foto: Mega Media/ODD/MMPI

Povodom nacrta prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (ZPDML) koji se trenutno nalazi u e-savjetovanju do 17. prosinca 2022. godine donosimo zaprimljen tekst doc. dr. sc. Željka Smolčića iz Rijeke. Uočavajući brojne nedostatke prijedloga spomenutog Zakona dr. Smolčić napisao je stručne komentare koji se odnose na dohranu i nasipavanje, definiciju pojmova i materijal kao i problem plaža s ograničenjem opće upotrebe pomorskog dobra. Naime, reakaciju javnosti dodatno je uzbunila izjava Josipa Bilavera, državnog tajnika u u Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture (MMPI) koji tvrdi da se plaže ubuduće neće moći ograđivati. Međutim, Butkovićevog državnog tajnika demantira sam javno dostupan nacrt zakona. Tekst dr. Željka Smolčića s Građevinskog fakulteta Sveučilišta u Rijeci donosimo bez kraćenja i intervencija i to kako slijedi:

OPĆI KOMENTAR

1. 1. Pravilnik za materijal pri dohrani i nasipavanju plaža

U poglavlju OCJENA STANJA, OSNOVNA PITANJA KOJA SE UREĐUJU ZAKONOM, TE POSLJEDICE KOJE ĆE PROISTEĆI DONOŠENJEM ZAKONA, c) Posljedice koje će proizaći donošenjem Zakona, navodite:

„U cilju zaštite biljnog i životinjskog svijeta u moru, odnosno zaštite prirode i okoliša Zakonom se uređuje pravna osnova za nasipavanje, kao i materijal kojim se more smije nasipavati.“

Mišljenja sam da bi se materijal koji se smije koristiti za dohranu i nasipavanje plaža trebao definirati Pravilnikom a ne ZPDML, određene smjernice već su izrađene u sklopu projekta Beachex.

Pravilnikom bi se definirali minimalni kriteriji koje mora zadovoljiti materijal koji se može koristiti za dohranu i nasipavanje plaža, u svakom slučaju radilo bi se o kamenom materijalu bez sadržaja zemlje (čestice manje od 0.063 mm).

Dodatne (strože) kriterije vezano za korišteni materijal za nasipavanje plaža može se definirati nakon provedenog postupka za ocjenu o potrebi procjene utjecaja zahvata na okoliš koji provodi Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja.

1.2. ZPDML ne definira količine materijala za nasipavanje plaža

U poglavlju OCJENA STANJA, OSNOVNA PITANJA KOJA SE UREĐUJU ZAKONOM, TE POSLJEDICE KOJE ĆE PROISTEĆI DONOŠENJEM ZAKONA, c) Posljedice koje će proizaći donošenjem Zakona, navodite:

„Zaključno, Zakon uređuje pitanje nasipavanja plaža i to kako u dijelu materijala kojim se plaže smiju nasipavati tako i u dijelu količine materijala koja se smije koristiti.“.

Rečenica nije točna jer u ZPDML niste napisali količine materijala koja se smije koristiti za nasipavanje plaža, već ste napisali, u članku 81. stavak 6., da nije dozvoljeno godišnje dohranjivanje plaže s većom količinom od 0,35 metara kubnih po metru dužnom obale plaže.

Dakle, ima smisla definirati količine materijala za dohranu plaža, ali nema smisla definirati količine materijala za nasipavanja plaža.

1.3. Brisanje stavka 5. članka 12. ZPDML

U članku 12., stavku 5. navodite:

„Iznimno od stavka 3. ovog članka, nasipavanje je dozvoljeno u okviru redovnog upravljanja pomorskim dobrom, ukoliko je u skladu s važećim planom upravljanja pomorskim dobrom za tekuću godinu, prostornim planovima i propisima koji uređuju prostorno uređenje i gradnju, te u okviru izvanrednog upravljanja pomorskim dobrom.“

Potrebno je brisanje stavka 5. članaka 12. ZPDML zato jer nasipavanje plaža ne bi smjelo biti dozvoljeno u okviru redovnog upravljanja pomorskim dobrom, ukoliko je u skladu s važećim planom upravljanja pomorskim dobrom za tekuću godinu, zato jer je u okviru redovnog upravljanja pomorskim dobrom moguće raditi samo dohranu plaža a ne nasipavanje plaža.

Smisao redovnog upravljanja pomorskim dobrom treba biti samo sanacija plaža nakon erozivnog djelovanja valova, dakle moguće je raditi samo dohranu plaža koja je u biti „tehničko održavanje“, bez obzira bilo to redovno ili izvanredno upravljanja pomorskim dobrom.

1.4. Definirati pojam neonečišćeni geološki materijal

U članku 12., stavku 7. navodite:

„Za nasipavanje mora iz stavaka 4. i 5. ovog članka mora se koristiti neonečišćeni geološki materijal prikladan za svrhu nasipavanja.“

Trebalo bi preciznije definirati što je to „neonečišćeni geološki materijal“ koji možemo koristiti za nasipavanje plaža.

Ako se pod pojmom „neonečišćeni geološki materijal“ misli na kameni materijal bez sadržaja zemlje (čestice manje od 0.063 mm), onda je to trebalo preciznije napisati.

Smatram da bi se materijal koji se smije koristiti za dohranu i nasipavanje plaža trebao definirati Pravilnikom a ne ZPDML.

1.5. Pojam dohrana plaža uvrstiti u članak 2. ZPDML

Smatram da bi definiranje pojma dohrana plaža trebalo uvrstiti u članak 2. ZPDML jer su člankom 2. ZPDML definirani pojmovi koji se koriste u ZPDML, među kojima je pojam nasipavanje mora.

Prema nacrtu prijedloga ZPDML pojam dohrana plaže definiran je člancima 79. i 81.

1.6. Dohrana plaža je „tehničko održavanje“ plaža

Poznato je da se u HR često zloupotrebljava pojam dohrana plaža i pod krinkom dohrane plaže provodi se nasipavanje plaža, zato jer je procedura dohrane plaže bitno jednostavnija i brža od procedure nasipavanja plaže, zbog toga je potrebno preciznije definirati pojam dohrana plaža.

Smatram da se u definiciji pojma dohrana plaža treba dodati pojam „tehničko održavanje“, jer dohrana plaža je „tehničko održavanje“, ne može se raditi nasipavanje plaže pod izgovorom dohrane plaže, jer je dohrana plaža „tehničko održavanje“.

Prema tome, ne može se stvarati nova plažna površina (nasipavanje plaže) pod krinkom dohrane plaža, jer da bi se plaža dohranjivala potrebno je prije toga napraviti nasipavanje plaže, pa tek nakon toga, druge godine moguće je raditi dohranu plaža, jer je dohrana plaža „tehničko održavanje“.

Ne postoji niti jedna stvar kod koje je „tehničko održavanje“ stvaranje nečeg novog, osim RH u kojoj se manipulira pojmovima dohrana i nasipavanje plaža.

1.7. Definicija dohrane plaže (članak 79. stavak 3.)

U članku 79. stavak 3. navodite:

„Osoba koja upravlja plažom može dohranjivati plažu na način da se ne mijenja prosječna godišnja pozicija obalne crte niti izgled plaže i njene karakteristike.“

Gornja formulacija je nespretna za osobu koja upravlja plažom, odnosno dohranjuje plažu.

Obalna crta plaža mijenja se tijekom godine,dakle promjenjiva je u vremenu, prema tome ne možemo govoriti o nekoj fiksnoj obalnoj crti, ipak mišljenja sam da je bolje koristiti „fiksnu“ obalnu crtu (npr. katastar nekretnina).

Mišljenja sam da bi pojam obalne crte bilo bolje vezati za katastar nekretnina, odnosno uz crtu srednjih viših visokih voda.

U članku 2. Zakona o prostornom uređenju dano je značenje pojma obalna crta:

”Obalna crta je crta koja razdvaja kopno od mora određena propisima koji uređuju državnu izmjeru i katastar nekretnina”.

Člankom 25. Zakona o državnoj izmjeri i katastru nekretnina definiraju se granice katastarskih čestica:

”Unutar granica građevinskog područja i na građevinskom zemljištu izvan granica toga područja granice katastarske čestice mogu biti i granice građevne čestice, a na morskoj obali i granica koju čini crta srednjih viših visokih voda odnosno utvrđena granica pomorskog dobra.”.

Prema tome, pojam obalne crte odnosio bi se na definiciju iz katastra nekretnina, odnosno obalna crta je crta srednjih viših visokih voda.

1.8. Definicija dohrane plaže (članak 81. stavak 5.)

U članku 81. stavak 5. navodite:

„Dohranjivanje plaže je dopremanje i razastiranje kamenog materijala i morskog biljnog materijala (lažine), pijeska ili šljunka na površinu žala, bez prisustva veće količine praha i/ili gline, sa svrhom nadomještanja količine materijala koja je trajno izgubljena uslijed prirodnih procesa, a izvodi se sukladno važećem Planu iz članka 43. stavka 4. koji mora sadržavati plan dohrane.“

Smatram da je potrebno u definiciji dohrane plaže dodati riječ „tehničko održavanje“.

Također, smatram da bi dio rečenice „bez prisustva veće količine praha i/ili gline“ trebao biti preciznije definiran, jer nedovoljno dobrom definicijom omogućavamo korištenje kamenog materijal s velikom količinom zemlje.

Smatram da bi se materijal koji se smije koristiti za dohranu i nasipavanje plaža trebao definirati Pravilnikom a ne ZPDML.

1.9. Zabrana vađenja pijeska za dohranu plaže iz plažnog bazena

Poznato je da zbog erozivnog djelovanja valova dolazi do povlačenja plažnog materijala u more same plaže (plažni bazen).

Prema tome, bilo bi logično da se taj povučeni plažni materijal, s kopnenog u morski dio plaže, koristi ponovno za dohranu plaže, ali praksa je pokazala da takva mogućnost dovodi do prekomjernog vađenja pijeska iz morskog dijela plaže.

Poznat je slučaj vađenja pijeska iz plićaka plaže Crni mol (Črni mul) u Crikvenici koji se je dogodio na proljeće 2016. godine. Pijesak iz plićaka se je vadio na način da bager uđe u more i vadi pijesak iz plićaka na kopneni dio plaže. Taj pijesak se kasnije koristi za dohranjivanje plaže. Te godine je nastala rupa u plićaku plaže Crni mol (Črni mul) od oko 200 cm. Dakle, u morskom dijelu plaže, koja je bila poznata po plitkom moru,nastala je rupa od 200 cm.

Zbog ovakvih zloupotreba prekomjernog vađenja pijeska iz plićaka plaža smatram da bi trebalo zabraniti vađenje pijeska iz plićaka plaža u svrhu dohrane plaže, osim toga za vađenje pijeska potrebno je imati koncesiju za vađenje pijeska.

1.10. Problem nadzora korištenog materijala za dohranu i nasipavanje plaža (DIRH)

U Hrvatskoj ne postoji regulativa koja propisuje vrstu materijala za dohranu i nasipavanje plaža.

Svjedoci smo učestalih pojava da se za dohranu i nasipavanje plaža koristi materijal koji u svom sastavu ima velike količine zemlje ali i građevnog otpada. Ključnu ulogu ima DIRH koji u principu ne reagira na prijave takvih slučajeva, i u principu ne želi primijeni tumačenje MZOP koji propisuje da se ni dohrana ni nasipavanje plaža ne mogu izvoditi materijalom koji u svom sastavu ima zemlju.

Kod dohrane plaže u Crikvenici mineralnom sirovinom koja sadrži zemlju DIRH je zabranio dohranu plaže u Crikvenici zemljom. U toj odluci DIRH se poziva na postupanje u skladu s tumačenjem MZOP-a. Kod dohrane plaže u Bakarcu mineralnom sirovinom koja sadrži zemlju DIRH nije vidio nikakav problem pri dohrani zemljom. Dakle, dva identična slučaja i različito postupanje DIRH.

Kod nasipavanja plaže Osejava u Makarskoj korištena je zemlja i kamenje od iskopa, odnosno neopasnim mineralnim građevnim otpadom, DIRH je zabranio takvo nasipavanje. DIRH u rješenju navodi da je Grad Makarska nasipavajući morsku obalu zemljom i kamenjem od iskopa, a ne kamenim materijalom, kako je određeno Elaboratom zaštite okoliša, postupio protivno odredbama Zakona o održivom gospodarenju otpadom.

Pri nasipavanju plaže Grabrova u Jadranovu materijalom koji u svom sastavu ima zemlju DIRH ne vidi nikakav problem već samo konstatira da izvođač ima sve potrebne papire. Osim toga, na plaži se je radilo i nasipavanju građevnim otpadom (zemlja, beton, armatura,..), da pojednostavim izvođač ima jedne papire a ugrađuje građevni otpad. Također, na plaži je zatrpano stanište zaštićen vrste periske, ali DIRH ni tu ne vidi nikakav problem.

Kod nasipavanja plaže na Rabu DIRH ne vidi problem kod nasipavanja plaže zemljom, te konstatiraju da su provjeravali porijeklo materijala kojim se izvode građevinski radovi tj. da li se radi o mineralnoj sirovini ili o materijalu koji kao takav poliježe obvezi postupanja sukladno Zakonu o gospodarenju otpadom.

Neprincipijelnost DIRH pri dohrani i nasipavanju najbolje je usporediti u gore opisanim slučajevima dohrane plaže u Crikvenici i nasipavanja plaže Grabrova u Jadranovu. Radi se o materijalu s velikom količinom zemlje i mulja, koji je Grad Crikvenica neovlašteno prisvojio od RH, a nakon toga je korišten za dohranu plaže u Crikvenici i nasipavanje plaže Grabrova u Jadranovu. Iako se radi o istome neovlašteno prisvojenom materijalu, DIRH je zabranio dohranu plaže u Crikvenici materijalom s velikom količinom zemljom, dok kod nasipavanja plaže Grabrova u Jadranovu tim istim materijalom s velikom količinom zemlje ne vidi nikakav problem. Isti materijal dva različita postupanja. Na osnovu ovog jednostavnog primjera jasno je koliko je paradoksalno ponašanje DIRH.

Logično bi bilo da za dohranu i nasipavanje plaža vrijede ista pravila, odnosno da se ni dohrana ni nasipavanje plaža ne mogu raditi materijalom koji u svom sastavu ima zemlju.

Vrlo zanimljiva činjenica je da je materijal za nasipavanje plaže Grabrova u Jadranovu i plaže na Rabu dobivena kao donacija od RH. Također, RH je sufinancirala izgradnju plaže Grabrova u Jadranovu.

1.11. Opća upotreba pomorskog dobra i njeno ograničenje

Točkom 22. članka 2. nacrta prijedloga ZPDML definirano je:

„ograničavanje opće upotrebe pomorskog dobra jest ograđivanje ili drugo otežavanje pristupa dijelu pomorskog dobra sa ili bez naplate korištenja pomorskog dobra;“

Takvom definicijom na velika se vrata uvodi ograničavanje opće upotrebe pomorskog dobra kao zakonska definicija, što u prijevodu znači ograđivanje plaže sa ili bez naplate korištenja pomorskog dobra.

Važeći ZPDML nije predviđao ograđivanje pomorskog dobra sa ili bez naplate korištenja pomorskog dobra već je mogućnost ograđivanja i naplate ulaza na plažu predviđena Uredbom o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru.

Dakle, nacrt prijedloga ZPDMLograđivanje ili drugo otežavanje pristupa dijelu pomorskog dobra sa ili bez naplate korištenja pomorskog dobra sada dižes Uredbom o postupku davanja koncesije na pomorskom dobruna razinu ZPDML.

Problem ograđivanja pomorskog dobro štetan je naročito kod plaža koje bi trebalo ostati u općoj upotrebi pomorskog dobra, dok bi ograničavanje opće upotrebe (ograđivanje ili drugo otežavanje pristupa dijelu pomorskog dobra sa ili bez naplate korištenja pomorskog dobra) trebalo biti izuzetak, npr nudističke plaže.

1.12. Izbaciti pojam „morska plaža hotela, kampa i turističkog naselja“ (članak 82. stavak 1.) (članak 84.)

Člankom 82. stavak 1. nacrta prijedloga ZPDMLobzirom na funkciju i model upravljanja uređene morske plaže su:

– javna morska plaža;

– morska plaža hotela, kampa i turističkog naselja

– morska plaža za posebne namjene.

Smatram da je nepotrebno zakonski forsirati pojam „morska plaža hotela, kampa i turističkog naselja“, što je očito posljedica pogodovanja turističkom lobiju, zbog toga je potrebno izbaciti taj pojam iz nacrta prijedloga ZPDML.

Zbog toga, potrebno je korigirati članak 82. stavak 1. na način da se izbaci pojam „morska plaža hotela, kampa i turističkog naselja“, a potrebno je brisanje članka 84.nacrta prijedloga ZPDML.

Dakle, uređene morske plaže bi trebale biti:

– javna morska plaža;

– morska plaža za posebne namjene.

Potrebno je točno definirati što su to „morska plaža za posebne namjene“ (članak 85.) ili precizirati pravilnikom, pretpostavljam da se je tu mislilo na npr. nudističke plaže.

1.13. Definirati plaže kod kojih se može ograničavati opća upotreba pomorskog dobra (ograđivanje pomorskog dobra sa ili bez naplate korištenja pomorskog dobra)

Ako prihvatite da bi uređene morske plaže trebale biti (izbaciti pojam „morska plaža hotela, kampa i turističkog naselja“) (članak 82. stavak 1.):

– javna morska plaža;

– morska plaža za posebne namjene,

potrebno je jasno definirati da je „javna morska plaža“ u općoj upotrebi i ne može se ograničavati niti isključivati općaupotreba pomorskog dobra, dok se kod „morske plaža za posebne namjene“ (npr. nudističke plaže) može ograničavati opća upotreba pomorskog dobra (ograđivanje pomorskog dobra sa ili bez naplate korištenja pomorskog dobra).

1.14. Županija (davatelj koncesije) ne smije odlučivati o stupnju ograničenja opće upotrebe (članak 86. stavak 1.)

Člankom 86. stavak 1., navodite:

„Davatelj koncesije dužan je u svim postupcima davanja koncesije za gospodarsko korištenje morske plaže, prilikom odlučivanja o stupnju ograničenja opće upotrebe, osigurati i štititi javni interes korištenja plaže.“

Budući da je županija u principu davatelj koncesija smatram da županije ne bi trebaleodlučivati o stupnju ograničenja opće upotrebe, već bi to trebalo raditi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave.

Ponavljam da bi se samo za „morske plaža za posebne namjene“ (npr. nudističke plaže) mogla ograničavati opća upotreba pomorskog dobra (ograđivanje pomorskog dobra sa ili bez naplate korištenja pomorskog dobra).

1.15. Koncesija uređene plaže u turističkoj zoni neizgrađenog naselja (članak 86. stavak 2.)

Člankom 86. stavak 2., navodite:

„Koncesija uređene plaže u turističkoj zoni neizgrađenog naselja mora se davati na način da najviše 70% kopnenog i 50% morskog dijela plaže koncesionar može koristiti za obavljanje gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana, a ostali dio plaže mora ostati dostupan svima za korištenje sukladno namjeni.“

Nepotrebno je zakonski forsirati pojam „morska plaža hotela, kampa i turističkog naselja“ ili „uređene plaže u turističkoj zoni neizgrađenog naselja“, što je očito posljedica pogodovanja turističkom lobiju, zbog toga je potrebno izbaciti taj pojam iz nacrta prijedloga ZPDML.

Ako i ostane takva formulacija, predviđeni postoci, dijela plaže koje koncesionar može koristiti za obavljanje gospodarske djelatnosti, najviše 70% kopnenog i 50% morskog dijela plaže, su preveliki i potrebno je drastično smanjiti postotke.

1.16. Koncesija uređene plaže u turističkoj zoni neizgrađenog naselja (članak 86. stavak 3.)

Člankom 86. stavak 3., navodite:

„Koncesija uređene plaže u turističkoj zoni unutar izgrađenog naselja mora se davati na način da najviše 50% kopnenog i 30% morskog dijela plaže koncesionar može koristiti za obavljanje gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana, a ostali dio plaže mora ostati dostupan svima za korištenje sukladno namjeni.“

Smatram da je nepotrebno zakonski forsirati pojam „morska plaža hotela, kampa i turističkog naselja“ ili „uređene plaže u turističkoj zoni unutar izgrađenog naselja“, što je očito posljedica pogodovanja turističkom lobiju, zbog toga je potrebno izbaciti taj pojam iz nacrta prijedloga ZPDML.

Ako i ostane takva formulacija, predviđeni postoci, dijela plaže koje koncesionar može koristiti za obavljanje gospodarske djelatnosti, najviše 50% kopnenog i 30% morskog dijela plaže, su preveliki i potrebno je drastično smanjiti postotke.

1.17. Zakoniti nasip (članak 13. stavak 1.)

Prema članku 13. stavak 1. definiran je „zakoniti“ nasip (nasip koji će se legalizirati):

Prema članku 14. stavak 1. definiran je „nezakoniti“ nasip (nasip koji se neće legalizirati):

„Nezakonit nasip je nasip koji nije vidljiv na DOF-u 5/2011 ili do tog dana nije evidentiran na katastarskom planu ili drugoj službenoj kartografskoj podlozi, a sagrađen je bez pravne osnove propisane ovim Zakonom i protivno propisima koji uređuju prostorno uređenje i gradnju.“

Ovakva formulacija je nejasna jer ne znamo što s nasipom vidljivim na DOF-u 5/2011 ili do tog dana evidentiran na katastarskom planu ili drugoj službenoj kartografskoj podlozi, u slučaju da je takav nasipa protivan prostornim planovima.

Zbog toga smatram da članak 13. stavak 1. treba glasiti:

„Nasip vidljiv na DOF-u 5/2011 ili do tog dana evidentiran na katastarskom planu ili drugoj službenoj kartografskoj podlozi, smatra se prirastom kopnenog dijela pomorskog dobra iz članka 5. ovog Zakona, a sagrađen je na temelju pravne osnove propisane ovim Zakonom i propisa koji uređuju prostorno uređenje i gradnju.“

1.18. Legalizacija bespravne gradnje (članak 219. stavak 2., stavak 3 i stavak 4.)

Smatram da je potrebno brisanje stavaka 2., 3. i 4. članka 219. zato jer ti članci omogućavaju da se bespravno izgrađeni nasipi (članak 219. stavak 2. i stavak 4.) i bespravno izgrađeni objekti (članak 219. stavak 3. i stavak 4) neće uklanjati, već će se omogućiti jedinicama lokalne samouprave da izmjenama prostornih planova legaliziraju bespravnu gradnju.

Nevjerojatno je do kada će RH tolerirati bespravnu gradnju na način da legalizira bespravne graditelje, bitno je naglasiti da su na pomorskom dobru u principu bespravni graditelji bile jedinice lokalne samouprave.

1.19. Način pisanja ZPDML

Ovaj ZPDML u dosta članaka je pisan na način da se u nekom članku stavku 1. najprije nešto ZABRANI, a nakon toga se u stavku 2. napiše veliki broj izuzetaka koji gotovo poništavaju zabranu iz 1. stavka.

Prema tome, ZPDML mogli ste napisati puno jednostavnije bez da zamagljujete oči javnosti.

1.20. Naziv zakona bi trebao biti ZAKON O POMORSKOM DOBRU, LEGALIZACIJI BESPRAVNE GRADNJE NA POMORSKOM DOBRU I MORSKIM LUKAMA

Budući da se ovaj ZPDML bavi i legalizacijom bespravne gradnje na pomorskom dobru (nasipi i objekti) smatram da je potrebno promijeniti naziv zakona u ZAKON O POMORSKOM DOBRU, LEGALIZACIJI BESPRAVNE GRADNJE NA POMORSKOM DOBRU I MORSKIM LUKAMA.

doc. dr. sc. Željko Smolčić
Građevinski fakultet Sveučilište u Rijeci
Radmile Matejčić 3, 51000 Rijeka