PRAVO NA PRISTUP SUDU KAO ESENCIJA VLADAVINE PRAVA

Tekst: Marija Lovrić, mag. iur.

Foto: CMS

Kroz praksu Europskog suda za ljudska prava pravo na pristup sudu otkriva se kao implicirano pravo, razrađuje i poprima sve jasnije obrise. Stajališta Europskog suda za ljudska prava važan su faktor u oblikovanju prakse Ustavnog suda Republike Hrvatske i trebala bi biti od utjecaja na odluke redovnih i specijaliziranih nacionalnih sudova čija je obveza štititi europske pravne standarde. U radu se kroz jurisdikciju Europskog suda i Ustavnog suda Republike Hrvatske analizira pravo na pristup sudu kao aspekt prava na pošteno (pravično) suđenje, njegova ograničenja  i opravdanja te imunitet kao legitimni izuzetak.

1. USTROJ DRUŠTVENE ZAJEDNICE

Svaka društvena zajednica ustrojena je na određenim, nekim sebi svojstvenim i nekim uopćenim načelima i pravilima ponašanja, od početaka razvoja društva pa nadalje, od horda kao najnerazvijenijih oblika društvenog života preko plemena do država i njihovih saveza. Već je Aristotel postavio tezu da država nastaje po prirodi i važnija je od pojedinca, a pojedinac koji ne može živjeti u zajednici ili koji je sam sebi dovoljan nije dio države već je zvijer ili bog.

Život u zajednici obvezuje pojedinca na postupanje u skladu s pravilima određenim od zajednice – s druge strane, pojedinac bi u zajednici trebao imati i određena prava, kao i mogućnost njihovog ostvarenja pred nadležnim tijelom. U društvu u kojem je pojedinac sam za sebe i protiv ostalih, u kojem bi se pojedinci sami morali izboriti za svoja prava vladao bi kaos i anarhija i bilo bi besmisleno govoriti o ljudskim pravima i sudskom procesu, stoga je u cilju očuvanja socijalnog mira i poretka nužno da u uređenoj zajednici postoji objektivan i pravedan pravosudni sustav kojem se pojedinci mogu obratiti za ostvarenje svojih prava i rješavanje sukoba u razumnom roku. U uređenom društvu pojedinac ne može samovoljno uzeti stvar u svoje ruke i biti sudac u vlastitoj stvari već je obvezan podnijeti svoj zahtjev sudu i tuženik je obvezan odazvati se na poziv suda3, a s druge je strane zajednica dužna osigurati da niti jedan pred sudom postavljen zahtjev ne ostane neodgovoren i niti jedan zahtjev ne ostane neriješen u pravnom sustavu. Na taj je način pravo na pristup sudu sustavni aspekt prevencije anarhije, uređena društva počivaju na vladavini zakona. Danas pravosudni sustav nije jedino sredstvo kojim zajednica može legitimno održavati red – postoji više zakonski predviđenih oblika rješavanja sporova bez korištenja sudova kao osnove pravosudnog sustava, primjerice arbitraža i mirenje izvan tog sustava, no ukoliko su stranke odabrale spor riješiti putem suda, zajednica im je to dužna omogućiti.

Razvojem društva javila se u Europi potreba zaštite temeljnih ljudskih prava i sloboda, koja je naročito bila izražena u turbulentnom 18. stoljeću, dobu „sjaja europskih monarhija“. Nakon rušenja monarhija i revolucionarnih pokreta u 19. stoljeću prevladao je novi građanski poredak u kojem pojedinci traže zaštitu svojih prava, zbog čega države sve više priznaju i jamče zaštitu osobnih i političkih prava građana u 19. stoljeću, kao i gospodarskih i socijalnih prava u 20. stoljeću.

Na razini država temeljne su slobode i prava zajamčene ustavima kao temeljnim aktima uređenja država. U Republici Hrvatskoj Ustav Republike Hrvatske jamči zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, koja se dalje razrađuje zakonskim aktima. O tome koliko su ta prava, promovirana ustavnim jamstvima, uživala zaštitu u zbilji Smerdel navodi da su „vladajući … uvijek bili skloni podrugivati se “ustavnim krasotama” koje, eto, nemaju veze za zbiljskim surovim svijetom koji nas okružuje. Narav politike nije se promijenila, kao što se ne mijenja ljudska priroda. Nadzor građanstva nad vladajućima, ljudska prava i slobode i vladavina prava oduvijek su bili predmetom borbe za pravo.“

Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje u tekstu Ustavni sud), u pitanjima zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda, najviše se bavi povredom prava na pravično suđenje zajamčeno odredbom članka 29. Ustava Republike Hrvatske te povodom ustavnih tužbi ispituje postojanje povreda u sudskim postupcima sa stajališta ustavnog prava i ocjenjuje je li postupak bio vođen na način koji je podnositelju ustavne tužbe osigurao pravično suđenje. Intenzivnim razmatranjem eventualnih povreda prava na pravično suđenje standardi zaštite tog prava podignuti su na visoku razinu. Međutim, pravo na pravično suđenje jedno je od najugroženijih temeljnih ljudskih prava u Republici Hrvatskoj, osobito glede prava na suđenje u razumnom roku kao jednog od njegovih aspekata. Prema Šarin, pravo na pristup sudu nije dovoljno zaštićeno u praksi redovnih i specijaliziranih sudova pa je Ustavni sud, usuglašen u stajalištima s Europskim sudom za ljudska prava (dalje u tekstu Europski sud), u svojoj praksi štitio to pravo ponajviše zbog neprihvatljivih pravnih stajališta sudova – međutim, nije dovoljno da se kršenje prava na pristup sudu sankcionira a posteriori na razini Ustavnog suda već problem treba rješavati a priori na razini na kojoj on nastaje, odnosno na razini sudstva. Nacionalni sudovi imaju obvezu prihvatiti, provoditi i djelotvorno štititi dostignute europske pravne standarde koji predstavljaju temelje zajedničke pravne kulture.

U okviru pravnog prostora Europe razvija se sustav konvencijske zaštite u vidu stvaranja i primjenjivanja standarda zaštite ljudskih prava, u krilu Vijeća Europe, a esenciju tog sustava predstavlja Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje Konvencija). Konvencija jamči i razrađuje niz prava čija je zaštita u cilju Vijeća Europe. Popis tih prava predložio je Savjetodavnoj skupštini Vijeća Europe francuski ministar Teitgen po uzoru na Opću deklaraciju o pravima čovjeka donesenu 1948. godine u New Yorku. Pitanje je ostaju li ta prava mrtvo slovo na papiru ili postoji adekvatan sustav njihove zaštite.

Europski sud jedini je ovlašten tumačiti odredbe Konvencije i njegova bi shvaćanja trebali uvažavati nacionalni sudovi prilikom donošenja odluka u pitanjima zaštite prava koja su zajamčena Konvencijom. Prema navodima Europskog suda u presudi Irska protiv Ujedinjenog Kraljevstva iz 1978. godine „presude Suda zapravo služe ne samo da se riješe oni slučajevi koji su podneseni pred Sud, već, puno šire, da razlože, očuvaju i razviju pravila koja je ustanovila Konvencija“.

Tako se u radu razmatra razvoj prava na pristup sudu koje je zajamčeno Konvencijom usvojenom 1950-te a prvi puta u odlukama Europskog suda izričito spomenuto gotovo 25 godina kasnije. Opisuje se utjecaj Europskog suda na definiranje sadržaja, dosega, ograničenja i opravdanja ograničenja tog prava, zatim međuovisnost tumačenja Ustavnog suda i normativnog razvoja prava na pristup sudu u Republici Hrvatskoj te postojanje legitimnih izuzetaka prava na pristup sudu.

U nastavku rada u drugom poglavlju se razmatra normativni okvir prava na pravično suđenje u Konvenciji i nacionalnom pravu Republike Hrvatske, njegov obuhvat i razvoj kroz tumačenje Europskog i Ustavnog suda, kao temelj za daljnju prosudbu prava na pravično suđenje. Nastavno, aspekti tog prava izraženi kroz sudsku praksu raščlanjeni su u trećem poglavlju, dok se u četvrtom poglavlju, kao jedan od aspekata prava na pravično suđenje, razrađuje pravo na pristup sudu, čija se relevantnost iskristalizirala u predmetu Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva. Nakon analize prava na pristup sudu kao impliciranog prava proizašlog iz prava na pravično suđenje i koje predstavlja temelj pravičnog suđenja, u petom poglavlju pravo na pristup sudu podrobnije se ispituje i utvrđuju se mogućnost, legitimnost i izvori njegova ograničenja, koja ograničenja su u šestom poglavlju analizirana kroz praksu Europskog i Ustavnog suda u različitim stadijima postupka i procesnim institutima. U sedmom poglavlju analizira se institut imuniteta kao legitimnog izuzetka prava na pristup sudu, cilj i opravdanje takvog ograničenja te pitanje ostvarivanja pravne zaštite u sporu u kojoj jedna od strana uživa imunitet od sudbenosti.

2. PRAVIČNO SUÐENJE

Kako bi povjeravanje sporova sudu ispunilo svoj smisao i kako bi pojedinci bili voljni na taj način rješavati sporove mora im biti omogućeno pravično suđenje. Ono je kao najvažnije procesno pravo zajamčeno člankom 6. stavak 1. Konvencije koji glasi:

„Članak 6. Konvencije:

PRAVO NA POŠTENO SUÐENJE

Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ili u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega, svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Presuda se mora izreći javno, ali se sredstva priopćavanja i javnost mogu isključiti iz cijele rasprave ili njezinog dijela zbog razloga koji su nužni u demokratskom društvu radi interesa morala, javnog reda ili državne sigurnosti, kad interesi maloljetnika ili privatnog života stranaka to traže, ili u opsegu koji je po mišljenju suda bezuvjetno potreban u posebnim okolnostima gdje bi javnost mogla biti štetna za interese pravde.“

Navedena odredba Konvencije naizgled je jasna. Razdvaja građansku i kaznenu odrednicu te utvrđuje minimalna postupovna jamstva u vidu prava na sudsku zaštitu pred nepristranim sudom koji nije podložan utjecajima niti ovisan o drugoj vlasti i koji je dužan u razmatranju pojedinog slučaja postupati pravično, transparentno i u razumnom vremenskom okviru.

Prava sadržana u toj odredbi djelomično se preklapaju s pravom na djelotvorno pravno sredstvo zajamčeno odredbom 13. Konvencije, no potonje se primjenjuje samo naprava i slobode navedene u Konvenciji dok je pravo na pristup sudu šire i obuhvaća sva građanska prava i obveze, a ne samo ona zajamčena Konvencijom.

Garancije iz članka 6. Konvencije sadržane su u članku 29. Ustava Republike Hrvatske i članku 4. Zakona o sudovima koji propisuju:

„Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obavezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela. (…)“

Navedene odredbe naizgled su formalno šire od garancija predmetnog članka Konvencije budući se ne odnose samo na građanske i kaznene postupke već na sva prava i obveze, dakle i ona prava koja nisu izrijekom obuhvaćena člankom 6. stavak 1. Konvencije.

Međutim Europski je sud zauzeo stajalište da je relevantan sadržaj o kojem se odlučuje, a ne vrsta postupka, tako da se prema članku 6. Konvencije može preispitivati poštivanje prava na pravično suđenje u svim vrstama sudskih postupaka pa i postupaka pred drugim tijelima s javnim ovlastima.

Valja spomenuti da se navedenim člankom Ustava Republike Hrvatske iz 1990. godine jamčilo pravo na pravično suđenje samo u kaznenim predmetima. Ustavni sud je tada izravno primjenjivao odredbu članka 6. stavak 1. Konvencije, kao dio pravnog poretka Republike Hrvatske. Promjenom Ustava iz 2000. godine ta je odredba usklađena s odredbom članka 6. stavak 1. Konvencije i proširena na „prava i obveze“ bez navođenja vrste postupka.

3. SADRŽAJ PRAVA NA PRAVIČNO SUÐENJE

Razvoj prakse Europskog suda definirao je postojanje više aspekata prava na pošteno suđenje, od kojih su neki izrijekom naznačeni odredbom članka 6. Konvencije, dok su neki implicitno sadržani i ustanovljeni tumačenjem te odredbe. Razvojem i širenjem prakse tog suda razvijala se i jurisprudencija Ustavnog suda i zaštita prava na pošteno suđenje u svom obuhvatu sukladno shvaćanju Europskog suda. Pravo na pravično suđenje u građanskim postupcima obuhvaća:

– pravo na pristup sudu (access to court),

– pravo na procesnu ravnopravnost (equality of arms – „jednakost oružja“),

– načelo kontradiktornosti,

– zabrana arbitrarnog postupanja (arbitrariness),

– pravo na obrazloženu odluku,

– pravo na (učinkovito) pravno sredstvo,

– načelo vladavine prava,

– načelo pravne sigurnosti (legal certainty),

– pravo na pravnu pomoć (legal aid and advice),

– pravo na javno i kontradiktorno suđenje (public hearing),

– pravo na saslušanje (fair hearing),

– pravo na dokaz (right to proof),

– pravo na javnu objavu presuda (public pronouncement of judgements),

– pravo na zakonom ustanovljen sud (tribunal established by law),

– pravo na neovisnost i nepristranost u suđenju (impartiality and independence),

– pravo na suđenje u razumnom roku (reasonable time),

– pravo na učinkovitu ovrhu presuda (effective enforcement).

4. PRAVO NA PRISTUP SUDU KAO TEMELJ OSTVARENJA PRAVA NA PRAVIČNO SUÐENJE

Razmatrajući predmet Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva Europski se sud bavio pitanjem tumačenja dosega članka 6. Konvencije i jamstava koje on pruža. Naime, u tom se predmetu pojavilo  pitanje jamči li ta odredba samo pravo na minimalne postupovne garancije u postupcima koji su u tijeku ili osigurava i pravo na pristup sudovima svakoj osobi koja želi pokrenuti postupak radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanskopravne naravi. Nastavno, ukoliko bi odgovor na potonje bio potvrdan, valja ustanoviti postoje li kakva ograničenja tog prava.

Europski sud je istaknuo da „… pravo na pristup predstavlja element koji je sastavni dio prava navedenog u članku 6. stavku 1. To nije široko tumačenje koje državama ugovornicama nameće nove obveze: ono se temelji na samim odredbama sadržanim u prvoj rečenici članka 6. stavka 1. promatranim u njihovom kontekstu, te imajući na umu cilj i svrhu Konvencije, međunarodnog ugovora koji stvara pravo … i opća načela prava.“

Dakle, imajući u vidu cilj i svrhu Konvencije, treba poći od vladavine prava na koju se poziva i Statut Vijeća Europe iz čega jasno proizlazi da iako pravo na pristup sudu nije izrijekom navedeno u predmetnoj odredbi Konvencije, ono je u njoj implicirano i predstavlja njezin sukus. Upravo u tome ogleda se suština navedenog članaka – postupovne garancije ostale bi samo lijepo sročena lex imperfecta da nije osigurana njihova zaštita, a onemogućavanje pristupa sudu prije ili kasnije dovelo bi dio toga da su pojedinci prisiljeni svoje sporove rješavati izvan suda, što bi pak dovelo do anarhije. Kako navodi Europski sud u nekim odlukama, Konvencija jamči “practical and effective rights”,  ta su prava stvarna i djelotvorna, a ne teorijska ili prividna. Europski sud, kao jedina međunarodna institucija ovlaštena tumačiti odredbe Konvencije, utvrđuje da pravo na pravično suđenje, kao najvažnije procesno pravo, sadrži pravo na pristup sudu te je ostvarenje prava na pristup sudu pretpostavka svih drugih jamstava koja su tom odredbom zajamčena. Stoga članak 6. stavak 1. Konvencije koji opisuje postupovna jamstva koja se pružaju strankama u postupku koji je u tijeku nužno štiti pravo na pristup sudu kao samu esenciju tog prava, bez kojeg se prava ta jamstva ni ne mogu konzumirati.

„Bez potrebe da pribjegne „dopunskim sredstvima tumačenja“ predviđenim u članku 32. Bečke konvencije…“ Sud dolazi do zaključka „… kako članak 6. stavak 1. svakome osigurava pravo da svaki njegov zahtjev koji se odnosi na njegova prava i obveze građanske naravi bude iznesen pred sud ili tribunal. Na taj način u ovaj članak Konvencije ugrađeno  „pravo na sud“, pri čemu pravo na pristup sudu, to jest, pravo na pokretanje sudskih postupaka u građanskim predmetima, predstavlja samo jedan od njegovih vidova. Tome se dodaju jamstva utvrđena člankom 6. stavkom 1. kako u pogledu organizacije i sastava suda, tako i u pogledu vođenja postupaka. Sve u svemu, sve to zajedno čini pravo na pošteno suđenje.“

Europski sud smatra da je pravo na pristup sudu inherentan aspekt zaštitnih mjera sadržanih u članku 6. Konvencije pa je stoga ostvarenje prava na pristup sudu pretpostavka svih drugih prava zajamčenih tim člankom. Značajke koje sudski postupak opisuju kao pravičan, javan i brz ne bi imale nikakvu vrijednost ako sudski postupak ne bi započeo.

Pravo na pristup sudu valja gledati i šire, ne samo kao pravo koje jamči mogućnost pokretanja postupka već i kao pravo koje jamči da sudionici u sudskim postupcima ne budu onemogućeni u pristupu sudu u svim fazama sudskog postupka te koje jamči pravo dobiti odluku o sporu od strane suda i istu ovršiti.

Valja napomenuti da je pravo na pristup sudu prije svega važno u građanskim postupcima no da je aplikabilno i u kaznenim, pa i upravnim postupcima.

Ustavni sud Republike Hrvatske odredio je pojam prava na pristup sudu, koje, „zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, obuhvaća više aspekata koji čitav proces suđenja čine pravičnim. U svojoj biti to je postupovno jamstvo koje zahtjeva da postupak od strane državnih tijela bude proveden prema načelima koja će strankama u postupku osigurati pravično suđenje… I samo pravo na pristup sudu ima nekoliko aspekata. Mogućnost iniciranja sudskog postupka radi donošenja odluke o pravima i obvezama stranaka, iako sama po sebi nije dovoljna da bi se osiguralo pravo pristupa sudu, onaj je aspekt prava na pristup sudu bez kojega ostala jamstva, sadržana u pravu pravičnog suđenja, ne bi mogla imati pravno značenje.“

5. OGRANIČENJA PRAVA NA PRISTUP SUDU

Razmatrajući pravo na pristup sudu Europski je sud u predmetu Golder naznačio da pravo na pristup sudu nije apsolutno već podrazumijeva da države ugovornice uživaju određenu slobodu procjene, margin of appreciation, budući samo pravo na pristup sudu po svojoj naravi zahtjeva uređenje od strane država49. Konačnu odluku o poštivanju zahtjeva iz Konvencije donosi Europski sud koji se „mora uvjeriti da primijenjena ograničenja ne ograničavaju niti umanjuju pristup koji je pojedincu ostavljen na takav način ili u tolikoj mjeri da bi bila narušena sama bit tog prava.“ U svojim odlukama Europski sud ističe da „ograničenje neće biti u skladu s člankom 6. Konvencije ako nema legitimni cilj i ako ne postoji razumni odnos razmjernosti između upotrjebljenih sredstva i cilja koji se nastoji ostvariti.“

Ograničavanje pristupa sudu podnositelja može staviti „u položaj koji je suprotan samoj biti njegova prava – u položaj u kojem je onemogućeno odlučivanje o njegovom zahtjevu“. Ustavni sud Republike Hrvatske prihvatio je pravna stajališta Europskog suda glede prava na pristup sudu i postavio ograničenja: „pravo na pristup sudu, međutim, nije apsolutno, ono može biti zakonom ograničeno (čl. 16. Ustava); primjerice zakonom određenim pretpostavkama koje moraju biti ispunjene za podnošenje tužbe ili rokovima za ulaganje pravnih lijekova. Različita ograničenja mogu svesti pravo na pristup sudu na razinu koja bi dovela do toga da je sama bit ostvarenja tog prava ugrožena. Svako ograničenje, stoga, mora biti ustanovljeno zakonom, mora imati legitimni cilj te mora postojati razumna razmjernost između ograničenja i cilja koji se tim ograničenjem želi postići.“

Svaka država ugovornica nacionalnim zakonodavstvom propisuje postupovne pretpostavke za pristup sudu. Ukoliko bi pojedinim propisima ili mjerama, primjerice određenim pretpostavkama koje moraju biti ispunjene za podnošenje tužbe, trajanjem sudskog procesa, institutom prekida postupka, rokovima i pretpostavkama za ulaganje pravnih lijekova, pravilima o troškovima postupka i slično bilo onemogućeno ili znatno otežano iskorištavanje prava na pristup sudu, a time i prava na pravično suđenje, stranka koja smatra da joj je to pravo uskraćeno ima pravo od Europskog suda tražiti ocjenu sukladnosti učinaka takvih postupovnih odredaba s Konvencijom. Europski sud nije ovlašten ocjenjivati valjanost nacionalnog postupovnog zakonodavstva, već samo utvrditi je li u svakom konkretnom slučaju pravo podnositelja zahtjeva na pristup sudu bilo onemogućeno zakonskim ograničenjima na način koji nije opravdan legitimnim ciljem odnosno razumnom razmjernosti između ograničenja i cilja koji se tim ograničenjem želi postići. Svrha zaštite koju pruža članak 6. stavak 1. Konvencije nije ocjena zakonodavstva niti provjera ispravnosti odluke već osiguranje poštenog postupanja.

Valja napomenuti i da legitimno ograničenje prava na pristup sudu ne mora nužno proizlaziti izravno iz samog zakona, u smislu propisivanja pretpostavki za podnošenje tužbe, rokova i slično, već da je moguće da ograničenje tog prava proizlazi iz sudskog tumačenja zakona, odnosno pravnog shvaćanja sudbene vlasti, što je vidljivo u niže navedenom predmetu Kontić-Draščić protiv Republike Hrvatske, kao i intervencijom druge vlasti, što je niže opisano u primjeru intervencije zakonodavca na postupke u tijeku prekidom postupka ex lege.

U slučajevima postojanja neujednačene sudske prakse Europski je sud u predmetu Nejdat Şahin i Perihan Şahin protiv Turske (2011.) utvrdio opća pravna načela pomoću kojih se vrši ocjena povrede članka 6. Konvencije.

Prema Opatiću „Konvencijom i Ustavom RH sam pristup sudu podignut je na nivo temeljne slobode svakog građanina, kao opće, ljudsko pravo građanina. To opće prihvaćeno ljudsko pravo treba povezati i izbalansirati ga s načelom ekonomičnosti, te načelom pravnog interesa u svim postupcima u kojima se odlučuje o pravima i obvezama građana, pa tako konkretno i u okviru građanskog parničnog postupka. Nikome se ne može ograničiti pravo pristupa sudu da podigne tužbu ili poduzme neku drugu zakonom predviđenu procesnu radnju radi ostvarenja svojih prava, ali načelo ekonomičnosti postupka i načelo pravnog interesa nužno korigiraju i uokviruju to opće pravo.“

6. IZ PERA USTAVNOG SUDA RH I EUROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA

6. 1. Pretjerani formalizam

Određujući pretpostavke za podnošenje tužbe svaka država ugovornica ovlaštena je odrediti procesne pretpostavke koje se trebaju ispuniti kako bi zainteresirana osoba mogla podnijeti tužbu nadležnom sudu. Pravo na podnošenje tužbe nužno je korigirano zahtjevima ekonomičnosti i postojanja pravnog interesa koje države članice razrađuju procesnim zakonodavstvom. Tako su u Republici Hrvatskoj propisane procesne pretpostavke za podnošenje tužbe u određenom roku, podnošenje zahtjeva za mirno rješenje spora državnom odvjetništvu prije podnošenja tužbe protiv Republike Hrvatske, postojanje pravnog interesa kod tužbe za utvrđenje i kod izdavanja platnog naloga te posebne pretpostavke kod podnošenja tužbe za zaštitu kolektivnih interesa i prava, zatim elementi koje tužba treba sadržavati, rokovi za predlaganje dokaza i drugi elementi koji mogu utjecati na pravično suđenje.

U poznatom predmetu Sotiris i Nikos Koutras ATTEE protiv Grčke podnositelji su podnijeli tužbu Europskom sudu za ljudska prava protiv Grčke smatrajući da je Vrhovni upravni sud Grčke povrijedio njihovo pravo na pristup sudu time što je odbacio tužbu podnositelja kao nedopuštenu zbog proceduralne greške koja nije bila na strani podnositelja (pri podnošenju tužbe policijski službenici propustili su ispravno obilježiti tužbu podnositelja žigom). Važno je napomenuti da postupak pred Vrhovnim upravnim sudom nije uslijedio nakon postupka pred drugim nacionalnim sudom ili tijelom niti su podnositelji protiv odluke tog suda imali pravo redovnog ili izvanrednog pravnog lijeka, izuzev tužbe Europskom sudu za ljudska prava.

Europski je sud ponovio da je iz sudske prakse vidljivo da pravo pristupa sudu nije apsolutno nego je podložno određenim ograničenjima, no da ta ograničenja ne smiju narušavati samu bit prava na pravično suđenje a u konkretnom slučaju upravo su pravila formalne prirode spriječila podnositelja da se posluži raspoloživim pravnim sredstvom. U navedenoj presudi Europski je sud istaknuo da „polazeći od posebne prirode uloge Vrhovnog upravnog suda u kontroli upravnih odluka, Sud ne može prihvatiti da bi takav postupak pred tim sudom trebao biti tako prekomjerno formalističan (so excessively formalistic)“. Europski je sud utvrdio da je takvim postupanjem došlo do povrede podnositeljevih prava na pravično suđenje.

Takvo stajalište Europskog suda prihvatio je Ustavni sud Republike Hrvatske u predmetu U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010. godine, uzimajući u obzir posebnu prirodu zadaća (tadašnjeg) Upravnog suda Republike Hrvatske. Prema Šarin, ta je odluka od iznimne važnosti za cjelokupni hrvatski pravni sustav, a njezini dosezi prelaze granice i značenje konkretnog predmeta u kojem je donesena.

Podnositelj, državljanin Bosne i Hercegovine, podnio je ustavnu tužbu protiv rješenja Upravnog suda kojim je njegova tužba odbačena kao nedopuštena obzirom se podnositelj, u svojstvu tužitelja u upravnom sporu, nalazio u inozemstvu a nije imao punomoćnika u Republici Hrvatskoj niti ga je imenovao prilikom podnošenja tužbe. U upravnom sporu tužitelj je podnio tužbu zbog nedonošenja rješenja o njegovom zahtjevu za odobrenje stalnog boravka u Republici Hrvatskoj u propisanim rokovima.

Ustavni sud utvrdio je da je podnositelju omogućen pristup Upravnom sudu, ali samo do stupnja utvrđenja da je njegova tužba nedopuštena. Prema stajalištu Ustavnog suda, za odbacivanje tužbe u upravnom sporu bez pozivanja tužitelja na poduzimanje propuštene procesne radnje uz upozorenje na posljedice ako ne postupi po traženju suda potrebno je jasno, precizno i svima dostupno zakonsko postupovno pravilo pa stoga način na koji se primjenjuje članak 29. stavak 1. Ustava ovisi i o posebnim obilježjima sudskog postupka o kojemu je riječ i ulozi konkretnog suda u domaćem pravnom poretku. Kada Upravni sud odgovarajuće primjenjuje pravila Zakona o parničnom postupku dužan je imati na umu da strukture parničnog postupka i upravnog spora, kao ni uloge parničnih sudova i Upravnog suda, nisu istovjetne, koje činjenice nije Upravni sud u dostatnoj mjeri uvažio što je izazvalo nerazmjerne učinke u odnosu na cilj koji se želio postići. Tako je Ustavni sud utvrdio da je došlo do povrede same biti podnositeljeva prava na sud te je ukinuo osporeno rješenje Upravnog suda i vratio predmet Upravnom sudu na ponovni postupak.

6. 2. Zakonska intervencija na sudske postupke u tijeku

Čak i u situaciji kada je postupak pokrenut može doći do ograničenja prava na pristup sudu, što je možda najbolje ilustrirano primjerom ograničenja tog prava intervencijom zakonodavca na određene parnične postupke. U Republici Hrvatskoj došlo je do takve intervencije propisivanjem prekida određenih postupaka naknade štete ex lege. Jedan od primjera takvog ograničenja nalazi se u postupku koji se vodio po tužbi D. Andrića podnesenoj Općinskom sudu u Republici Hrvatskoj.

U tom postupku podnositelj je 1997. godine podnio tužbu za naknadu štete Općinskom sudu po osnovi članka 180. stavak 1. Zakona o obveznim odnosima, prema kojem za štetu prouzročenu uništenjem tuđe imovine uslijed akta nasilja, terora, javnih demonstracija ili manifestacija odgovaraju vlasti čiji su službenici bili dužni takvu štetu spriječiti.

Postupak je prekinut 1999. godine temeljem Zakona o izmjeni Zakona o obveznim odnosima iz 1996. godine. Podnositelj je 2002. godine podnio Ustavnu tužbu zbog prekida postupka. Po nastavku postupka 2003. godine, nakon stupanja na snagu zakona iz 2003. godine kojim je omogućen nastavak postupka, prvostupanjski sud je odlučio da nije nadležan za provedbu postupka i odbacio je tužbu, na koju odluku se podnositelj žalio.

Podnositelj je podnio tužbu protiv Republike Hrvatske Europskom sudu tvrdeći da je kao posljedica zakona iz 1996. godine povrijeđeno njegovo pravo na pristup sudu zajamčeno člankom 6. stavak 1. Konvencije kao i njegovo pravo na učinkovito pravno sredstvo zajamčeno člankom 13. Konvencije. Europski sud utvrdio je da je zahtjev podnositelja dopušten i da je takvim postupanjem podnositelju zahtjeva povrijeđeno pravo na pristup sudu. Uzgredno se ističe da u trenutku donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava 2005. godine postupci pred drugostupanjskim sudom i pred Ustavnim sudom nisu bili završeni.

Navedenom odlukom Europski sud potvrdio je svoje stajalište izneseno u predmetu Kutić protiv Hrvatske od 1. ožujka 2002. godine u kojem je utvrdio da je slijedom zakonodavnih mjera podnositeljima zahtjeva onemogućeno rješavanje njihovih građanskih tužbi u postupku pred sudom, čime je došlo do povrede prava na pristup sudu. Sud izražava stajalište da „situacija u kojoj je protiv države podnesen značajan broj tužbi u kojima se zahtijeva isplata velikih novčanih iznosa može nalagati donošenje određenih dodatnih propisa od strane države te da u tom smislu države uživaju određeno pravo procjene…“ no i da „mjere koje se poduzimaju moraju biti u skladu sa člankom 6. st. 1. Konvencije.“

Valja spomenuti i stajalište Europskog suda izraženo u predmetu Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis protiv Grčke da „načelo vladavine prava i pojam poštenog suđenja, zajamčeno člankom 6. Konvencije, priječi bilo kakvo miješanje zakonodavca u sudski postupak koje ima za cilj utjecati na sudsku odluku o sporu“.

U istovjetnim predmetima naknade štete pokrenutim protiv Republike Hrvatske koji su prekinuti temeljem Zakona o izmjeni Zakona o obveznim odnosima iz 1996. godine, Ustavni sud promijenio je dotadašnju praksu i prihvatio je stajalište Europskog suda.

Naime, Ustavni sud prvotno je odbacivao ustavne tužbe kojima su pobijana rješenja o prekidu postupka smatrajući da je riječ o rješenju kojim se upravlja postupkom a ne o rješenju kojim se isti okončava (odluke broj U-III-554/1998 od 17. siječnja 2000. godine, Kastelic protiv Hrvatske broj 60533/00 od 10. srpnja 2003. godine i druge), a tek je kasnije utvrdio da se može postupati temeljem odredbe članka 63. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske i provesti ustavnosudski postupak prije iscrpljivanja redovnog puta pravne zaštite i povredu prava na suđenje u razumnom roku sankcionirati određivanjem roka za rješavanje predmeta i određivanjem primjeren materijalne satisfakcije.

Tako je Ustavni sud u odluci broj U-III-829/2002 od 24. travnja 2004. godine (R. N. protiv Hrvatske) i u kasnijim odlukama, utvrdio da je „takvim zakonom određenim prekidom postupka povrijeđeno člankom 29. stavkom 1. Ustava zajamčeno pravo podnositelja da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama“ čime je „povrijeđeno i pravo na pristup sudu, koji je dio prava na sud, također zajamčenog odredbom članka 29. stavka 1. Ustava o temeljnom ljudskom pravu na pravično suđenje.

Međutim, iako je Ustavni sud utvrdio da je u tim situacijama došlo do povrede prava na pristup sudu, prema utvrđenju Europskog suda iznos dosuđene naknade bio je očigledno nerazuman. Stoga je Europski sud utvrdio da su podnositelji zahtjeva i dalje žrtve povrede prava na pristup sudu. S druge strane, u odluci Majdandžić protiv Hrvatske od 1. veljače 2007. godine Europski sud utvrdio je da podnositeljima nije povrijeđeno niti pravo na pristup sudu niti pravo na suđenje u razumnom roku te da im je dosuđena primjerena naknada, budući je odluka Ustavnog suda bila u skladu s praksom Europskog suda.

Interesantno je za napomenuti da je za konkretnu povredu prava na pristup sudu odgovorna zakonodavna vlast i da Ustavni sud, osim sudbene vlasti, za povredu članka 6. Konvencije i članka 29. Ustava može, uz sudbenu, odgovornom smatrati i zakonodavnu i izvršnu vlast. Sama činjenica da je postupkom zakonodavca došlo do intervencije u sudski postupak ne dovodi nužno do povrede prava na pravično suđenje, no takva zakonska intervencija “ne smije biti takva da se njome vrijeđa temeljno ljudsko pravo na pravično suđenje.“

6. 3. Troškovi kao faktor ograničenja

Do ograničenja prava na pristup sudu može doći i putem obveze snošenja troškova postupka. Naime, u pravnom sustavu Republike Hrvatske svaka je stranka u parničnom postupku dužna izložiti činjenice na kojima temelji svoje zahtjeve ili kojima pobija zahtjeve protivne strane te predložiti dokaze kojima se te činjenice utvrđuju. Radi izvođenja određenih dokaza, primjerice provođenja uviđaja i vještačenja,  stranka je dužna predujmiti određeni iznos, a u protivnom se predloženi dokaz neće izvesti i sud će po svom uvjerenju cijeniti od kakve je važnosti što nije položila iznos potreban za podmirenje troškova i tako nije dokazala određenu činjenicu. Također, prilikom podnošenja tužbe, odgovora na tužbu, ishođenja presude i podnošenja pravnih lijekova stranke će biti pozvane na uplatu sudske pristojbe razmjerno visini predmeta spora. Ukoliko je stranka u lošoj financijskoj situaciji može se obratiti nadležnom uredu državne uprave radi oslobođenja  obveze snošenja troškova postupka, međutim u praksi se nerijetko dešava da stranka zatraži takvo oslobođenje tek nakon što je postala obveznik snošenja određene pristojbe ili drugog troška pa je isti dužna podmiriti, ili ga ne zatraži uopće, iako bi joj oslobođenje vjerojatno bilo odobreno.

U konačnici, u pravilu prilikom donošenja presude, sud po zahtjevu stranaka odlučuje o troškovima – stranka koja je izgubila u parnici obvezna je naknaditi troškove stranke koja je u postupku uspjela, u slučaju djelomičnog uspjeha sud može odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da jedna stranka naknadi drugoj razmjeran dio troškova ili troškove u cijelosti. Valja napomenuti i da bi svaka stranka trebala neovisno o ishodu u sporu naknaditi drugoj stranci troškove koje je uzrokovala svojom krivnjom ili slučajem koji se njoj dogodio. Takve obveze snošenja troškova parničnog postupka mogu djelovati odvraćajuće za pojedinca koji namjerava pokrenuti postupak te je tužitelj primoran prije podnošenja tužbe procijeniti kakav će učinak troškovi postupka imati na ishod postupka i je li u situaciji adekvatno sudjelovati u postupku. Na taj način propisi o troškovima postupka mogu ograničiti pravo na pristup sudu.

Konvencija radi striktnu razliku glede prava na besplatnu pravnu pomoć u građanskim i kaznenim stvarima; članak 6. ne predviđa pravo na besplatnu pravnu pomoć u građanskim postupcima dok u stavku 3. tog članka zajamčeno pravo na takvu pomoć u kaznenim predmetima, pod određenim uvjetima. Kako bi se efektivno mogla ostvariti jamstva na pravično suđenje u nekim je situacijama država dužna omogućiti pojedincu da bude zastupan po odvjetniku, što ovisi o složenosti postupka, sposobnosti pojedinca da se sam zastupa, važnosti predmeta spora za stranke u postupku i drugim okolnostima. Primjerice, u parničnom postupku Republike Hrvatske reviziju kao izvanredni pravni lijek stranka može podnijeti putem punomoćnika koji je odvjetnik, a iznimno i sama, ili putem osobe koja ju prema istom zakonu može zastupati, ukoliko stranka ili takva osoba imaju položen pravosudni ispit. Nametanje takvog uvjeta predstavlja ograničenje pravu na pristup sudu koje je opravdano interesom učinkovitog pravosuđa no stranku taj uvjet može onemogućiti u sudjelovanju u postupku po pravnim lijekovima ukoliko nije u mogućnosti angažirati odvjetnika niti ima položen pravosudni ispit. Stoga pri takvom ograničenju, a kako bi bila osigurana djelotvornost prava na pristup sudu, za zajednicu može nastati „pozitivna obaveza“ u vidu osiguranja pravne pomoći pojedincima. Mogućnost djelotvornog ostvarenja pravne zaštite i pristupa sudu u Republici Hrvatskoj tada je zajamčena Zakonom o besplatnoj pravnoj pomoći, pod daljnjim uvjetima.

Teza da troškovi postupka mogu djelovati ograničiti pravo na pristup sudu razvidna je u predmetu Klauz protiv Hrvatske. U tom postupku podnositelj zahtjeva podnio je tužbu protiv države pred Općinskim sudom tražeći naknadu štete za pretrpljeno zlostavljanje od službenih osoba u iznosu od 295.000 kuna, koji zahtjev je tijekom postupka postavljen na iznos od 335.000 kuna. Prvostupanjskom presudom podnositelju je dosuđen iznos od 14.500 kuna i priznat mu je trošak postupka u iznosu od 3.553,31 kuna, dok je odbijen u preostalom iznosu od 320.500 kuna i naloženo mu je naknaditi državi trošak parničnog postupka u iznosu od 26.197,87  kuna. Odluka o parničnim troškovima donesena je razmjerno uspjehu podnositelja u sporu u omjeru od 4,3 posto. Drugostupanjski sud potvrdio je prvostupanjsku presudu. Vrhovni sud je preinačio odluke nižih sudova dosudivši podnositelju naknadu štete u iznosu od 24.000 kuna i priznavši mu trošak u iznosu od 8.300 kuna, dok je odbio preostali dio tužbenog zahtjeva i naložio mu da plati državi 19.000 kuna parničnih troškova.

Nezadovoljan odlukom Vrhovnog suda Republike Hrvatske, podnositelj je podnio Ustavnu tužbu zbog povreda ustavnog prava na slobodu i zabrane zlostavljanja u kojoj navodi „očekivao sam potpunu zadovoljštinu… i (umjesto toga) nevoljko su mi dodijeljene samo te 24.000 kuna, što se, nakon što se oduzmu moje obveze glede tuženikovih sudskih troškova, svodi na mizernih 13.300 kuna. To nije nikakva zadovoljština, već ismijavanje Ustava i zakona o mojem trošku kao nevine žrtve nasilja službenih tijela“.

Ustavni sud odbio je podnositeljevu ustavnu tužbu.

Prema pravnom shvaćanju Građanskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske iz 1980-te godine članak 154. stavak 2. Zakona o parničnom postupku se ima tumačiti na način da je kod „parcijalnog uspjeha stranaka u postupku potrebno… prilikom određivanja troškova izraze „djelomični uspjeh“ i „razmjerni dio troškova“ ocjenjivati ne samo kvantitativno već i kvalitativno, kako s obzirom na osnovu, tako i s obzirom na visinu usvojenog, odnosno odbijenog dijela zahtjeva.

Odredba o naknadi troškova parničnog postupka temelji se na pravilu „gubitnik plaća“ prema kojem neuspješna stranka mora platiti troškove uspješne stranke, a u slučaju djelomičnog uspjeha stranaka u sporu može se stranci naložiti da naknadi odgovarajući dio troškova druge strane. U situaciji kada sud tužbeni zahtjev utvrdi osnovanim no pretjerano visoko postavljenim, naložiti će tuženiku isplatiti tužitelju naknadu štete razmjerno uspjehu tužitelja u sporu, a tužitelju može biti naloženo naknaditi razmjeran dio tuženikovih troškova, koji iznos može premašiti iznos dodijeljene naknade. Na taj način ukupna će financijska korist biti na strani tuženika, unatoč utvrđenju da je tužitelj pretrpio gubitak zbog čega mu je naknada štete i dodijeljena.

Navedenim presuđenjem prema pravilu kojim jedna strana plaća troškove druge strane razmjerno uspjehu svake od stranaka u sporu može doći do odvraćanja tužitelja od podnošenja tužbenih zahtjeva, što se, prema mišljenju Suda, „može smatrati ograničenjem koje ometa  koje ometa pravo na pristup sudu“.  Razmatrajući je li ograničenje težilo legitimnom cilju u presudi Klauz protiv Republike Hrvatske Sud zaključuje da su pravila usmjerena na izbjegavanje neopravdanog parničenja i nerazumno visokih troškova teže opravdana ciljem osiguranja pravilnog djelovanja pravosudnog sustava i zaštite prava drugih no da posljedice tog pravila nisu razmjerne legitimnom cilju. Naime, Sud utvrđuje da je dodjela troškova imala neprihvatljive posljedice budući je država naknadama za državno odvjetništvo koje ju je zastupalo uzela znatan dio onoga što je presuđeno podnositelju, a „postupovna sankcija za podnositeljev minorni propust, odnosno isticanje previsokog tužbenog zahtjeva, bila je toliko stroga da je neopravdano umanjila naknadu koja mu je dodijeljena zbog tako ozbiljnog nezakonitog čina kao što je kazneno djelo zlostavljanja tijekom obavljanja službene dužnosti, a koje djelo zabranjuje članak 3. koji se ubraja u jednu od temeljnih odredbi Konvencije“.

6 .4. Ubi ius – ibi remedium i vrijednost uredne dostave

Države koje su osnovale žalbene sudove trebaju osigurati poštivanje prava iz članka 6. Konvencije. Način na koji će se poštivanje tog prava odraziti na žalbene sudove ovisi o posebnim obilježjima konkretnog postupka, ulozi koju viši sud ima u postupku i sagledavanju postupka kao jedinstvene cjeline. U Republici Hrvatskoj je pravo na podnošenje pravnih lijekova protiv prvostupanjskih odluka sudova i drugih ovlaštenih tijela zajamčeno Ustavom RH, s time da ono može iznimno biti isključeno u slučajevima u kojima je osigurana druga pravna zaštita. Postupovnim pravilima postavljena su ograničenja tog prava glede dopuštenog kruga podnositelja pravnih lijekova, roka u kojem se isti mogu podnijeti, dopuštenim razlozima za podnošenje, postupka po pravnim lijekovima i slično, čime je država ograničila pravo na pristup sudu po pravnim lijekovima u interesu učinkovitog pravosuđa. Prema stajalištu Europskog suda uvjeti za pristup najvišem sudu određene vrste (u Republici Hrvatskoj to bi u parničnom postupku bio Vrhovni sud) mogu legitimno biti stroži, podložni striktnijim pretpostavkama i većem formalizmu stoga što su već provedeni prvostupanjski i drugostupanjski postupak.92 Povreda postupovnih pravila ili njihovo takvo tumačenje koje u bitnoj mjeri onemogućuje pravo podnositelja na postupak po pravnim lijekovima ili je protivno njegovoj svrsi može predstavljati povredu prava na pristup sudu, što je potrebno utvrditi u svakom pojedinom slučaju.

Prema Zakonu o parničnom postupku, kojim je uređena dostava pismena u sudskim postupcima građanske naravi u Republici Hrvatskoj, dostava fizičkim osobama obavlja se zakonskom zastupniku ili punomoćniku, ako ga imaju, fizičkoj osobi koja je poslovno sposobna osobno i, pod određenim uvjetima, pismeno se može predati nekome od njezinih poslovno sposobnih članova domaćinstva te kućepazitelju ili susjedu, ako oni na to pristanu. U praksi je moguće da dostava bude obavljena poslovno nesposobnom članu kućanstva budući se u pravilu dostava obavlja putem pošte a poštanski djelatnici nisu osposobljeni, niti ovlašteni, utvrditi je li osoba kojoj pismeno predaju poslovno sposobna ili nije. Propuštanje (uredne) dostave, zbog čega stranci nije dana mogućnost da raspravlja pred sudom, predstavlja apsolutno bitnu povredu odredaba parničnog postupka temeljem

koje je moguće uspješno pobijati sudsku odluku propisanim pravnim lijekovima. Prema praski Suda postupci po redovnom ili izvanrednom pravnom lijeku u dosegu su članka 6. stavak 1. Konvencije, pri čemu nije relevantan naziv pravnog lijeka i postupka već priroda i domašaj postupka. Tako je u postupku Maresti protiv Hrvatske 2009. Vlada tvrdila da postupak u povodu zahtjeva za preispitivanje pravomoćne odluke ne spada u doseg članka 6. st. 1. Konvencije budući je riječ o izvanrednom pravnom lijeku. Međutim, Sud je naveo da “zahtjev za izvanredno preispitivanje ima svoj ekvivalent u građanskom postupku u vidu revizije koja se podnosi Vrhovnom sudu, također protiv pravomoćne presude.  S tim u vezi Sud primjećuje da je već utvrdio kako je članak 6. primjenjiv na postupak koji se odnosi na takve žalbe.”

U navedenom postupku Sud je utvrdio da dostava presude majci podnositelja nije bila uredna budući su nacionalni sudovi propustili utvrditi je li majka podnositelja, a koja je bolovala od shizofrenije, bila sposobna za rasuđivanje, odnosno je li mogla shvatiti značenje presude i je li bila svjesna da o njoj treba obavijestiti podnositelja. Sud je utvrdio da je podnositelju zahtjeva dana mogućnost pristupa sudu samo da bi mu zahtjev bio odbačen kao nepravodoban, što ne iscrpljuje zahtjev iz članka 6. stavak 1. Konvencije te je došlo do povrede prava na pristup sudu.

6. 5. Nužnost teleološkog tumačenja zakona

U primjeni prava potrebno je razmatrati svaku pojedinu odredbu u njezinom kontekstu, imajući u vidu njezinu svrhu i smisao – bez toga odredba nema svoj ratio  i njezina doslovna primjena može dovesti do povrede prava. Smerdel navodi da su antički pravnici konstatirali da samo savršene zakone ne treba tumačiti, no, također, i da takvi zakoni ne postoje. Prema stavu Europskog suda iz odluke 1995. godine „koliko god da je precizno formulirana zakonska odredba… postoji neizbježan element sudskog tumačenja. Uvijek će postojati potreba za preciziranjem spornih točaka i za prilagođavanjem izmijenjenim okolnostima.“ Najčešći razlog usvajanja ustavnih tužbi jest upravo „previše formalistički način“ tumačenja postupovnog prava o dopuštenosti podnošenja pravnih lijekova.

U predmetu pokrenutom po ustavnoj tužbi N.O. Ustavni sud je zaključio da „… Činjenica što je u međuvremenu novac obezvrijeđen ne mijenja koncepciju pravnih normi mjerodavnih za građanskopravne odnose u konkretnom slučaju: njihova regulatorna svrha ostaje ista i ti pravni odnosi ostaju nepromijenjeni u svojem karakteru i opsegu. Tvrditi u takvoj situaciji da je vrijednost spora o tim odnosima zbog promjene nominalnog iznosa njihovih novčanih obilježja umanjena znači formalistički prihvatiti privid kao istinu. To je pogrešni oblik pravnog tumačenja – kada se riječi ili brojke uzimaju doslovno, a da se ne pita ništa o njihovom značenju – jer ne predstavlja niti valjano gramatičko tumačenje, a pogotovo ne pravilnu primjenu teleološkog tumačenja koje zahtijeva da se otkrije svrha zakona i utvrde vrijednosti za kojima ide zakon.

Kada se, dakle, Vrhovni sud u svojoj ocjeni podnositeljičine revizije poslužio pogrešnim, formalističkim, tumačenjem postupovnog prava o mjerodavnom vrijednosnom kriteriju dopuštenosti te revizije, uzevši da vrijednost 1 suvlasničkog dijela obiteljske kuće u Zagrebu iznosi 0,12 kuna (!) povrijedio je njezino pravo na pristup tom pravnom lijeku …“

6. 6.  Balans prava na pristup sudu i načela pravne sigurnosti – ograničenje prava na sud temeljeno na shvaćanju Vrhovnog suda Republike Hrvatske

U Republici Hrvatskoj sudska praksa nije jedan od formalno navedenih izvora prava: sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora, pravne stečevine Europske unije i drugih važećih izvora prava. Vrhovni sud Republike Hrvatske kao najviše tijelo sudbene vlasti osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni101. Pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednici odjela svih sudaca ili sudaca odnosnog odjela Vrhovnog suda obvezno je za sva drugostupanjska vijeća tog suda no ne i za druge sudove, iako se realno može očekivati da će zbog autoriteta Vrhovnog suda niži sudovi slijediti njegova pravna shvaćanja.

Vrhovni sud Republike Hrvatske donio je 1997. godine presudu u kojoj je zauzeo stajalište da hrvatski sudovi nisu nadležni odlučivati u predmetima naknade štete za smrt koja se dogodila izvan Republike Hrvatske.

Podnositeljice Kontić-Draščić, zastupane po punomoćniku, kojem je kao odvjetniku trebalo biti poznat takvo shvaćanje Vrhovnog suda Republike Hrvatske, podnijele su tužbu s te pravne osnove nacionalnom sudu dvije godine nakon navedene presude. Promatrajući pravo na pristup sudu u svijetlu vladavine prava i imajući u vidu potrebu za dosljednost sudske prakse Europski je sud utvrdio da takvim postupanjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske podnositeljicama nije povrijeđeno pravo na pristup sudu. U ovom predmetu razvidno je da je pravo na pristup sudu ograničeno načelom pravne sigurnosti prema ustaljenoj praksi Vrhovnog suda, dakle faktor ograničenja ne nalazi se izravno u samom propisu donesenom od strane zakonodavca već u sudskom tumačenju propisa.

6. 7. Provedba sudske odluke

Pitanje prava na pristup sudu nužno je povezano s pravom na efikasnu sudsku zaštitu i ostvarenjem prava utvrđenog pravomoćnom sudskom odlukom. Svatko je u Republici Hrvatskoj dužan poštivati pravomoćnu i ovršnu (izvršnu) sudsku odluku i njoj se pokoriti. Pravo na pristup sud i postupovna jamstva iz odredbe članka 6. Konvencije postaju besmislena ukoliko se sudske odluke ne poštuju i ne uživaju potreban autoritet. Izvršenje sudskih odluka stoga je integralni dio prava na pristup sudu.

U predmetu Živković protiv Hrvatske podnositeljica je podnijela ustavnu tužbu vezanu uz stanarsko pravo u stanu u Zagrebu, Susedgradska 3/11. Podnositeljica je 1988. stekla stanarsko pravo na stanu u Zagrebu, u ulici Đure Jakšića 5/III, koji stan je dobrovoljno napustila radi useljenja u stan u Zagrebu, Susedgradska 3/XI, na temelju rješenja Komande garnizona bivše JNA u Zagrebu. Podnositeljici je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog sekretarijata za graditeljstvo, komunalne i stambene poslove, promet i veze, Odjela za imovinsko-pravne i stambene poslove, Područnog ureda Medveščak 1992. godine, po prijedlogu Republike Hrvatske, Ministarstva obrane naloženo iseljenje iz predmetnog stana, radi čega je sa suprugom i djetetom živjela kao podstanar kod svoje majke. Rješenjem Ministarstva zaštite okoliša od 1997. godine poništeno je rješenje kojim je podnositeljici naloženo iseljenje iz predmetnog stana, no nije joj bilo omogućeno ponovno useljenje. Podnositeljici je 1998. otkazano stanarsko pravo na stanu u Zagrebu, u ulici Đure Jakšića 5 te je podnositeljica podnijela Ustavnom sudu prijedlog za povrat u prijašnje stanje, podredno zahtjev za naknadu štete, a zahtjev podnositeljice za  njezinim ponovnim useljenjem u stan u Zagrebu, u Susedgradskoj 3 razmatrao se u postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku. Zaključkom Grada Zagreba od 2002. godine odbačen je podnositeljičin zahtjev za protuizvršenje protiv Republike Hrvatske, Ministarstva obrane i rješenjem Ministarstva zaštite okoliša odbijena je žalba podnositeljice protiv tog zaključka. Presudom Upravnog suda potvrđena su stajališta navedenih upravnih tijela i navedeno je da je useljenje „pravno i faktično nemoguće“ budući je stan temeljem ugovora o kupoprodaji od 1998. godine u vlasništvu treće osobe.

„…Međutim, do takve situacije – pravno i faktično nemogućeg useljenja u stan u Zagrebu, Susedgradska 3, koje useljenje joj je trebala omogućiti država – došlo je postupanjem države odnosno njezinih nadležnih tijela… Iako im, zasigurno, nije mogla ostati nepoznata činjenica da su akti kojima je podnositeljici naloženo iseljenje iz stana poništeni 1997. godine …. i da joj zbog toga treba omogućiti ponovno korištenje stana u Zagrebu, Susedgradska 3, ta tijela ne samo da joj to nikada nisu omogućila ili na drugi način osigurala stvarnu provedbu učinaka odluke Ustavnog suda broj: U-I-892/1994, već su taj stan dodijelila trećoj osobi na korištenje, koja ga je potom i otkupila (1998. godine). Proizlazi, dakle, da su upravo svojim postupcima prouzročili situaciju tako da ona više ne može ostvariti svoje pravo, tj. doći u situaciju u kojoj je bila prije donošenja poništenih akata…

Polazeći od svega navedenog, Ustavnom sudu ne preostaje drugo nego utvrditi da je država (Republika Hrvatska), odnosno njezina nadležna tijela (Ministarstvo obrane, Ministarstvo zaštite okoliša), svojim propuštanjem uspostave prijašnjeg stanja ili omogućavanjem na drugi način stvarne provedbe učinaka odluke Ustavnog suda broj: U-I-892/1994, s jedne strane, kao i svojim činjenjem (omogućavanjem da treća osoba stekne vlasništvo predmetnog stana), s druge strane, odgovorna za situaciju u kojoj se podnositeljica našla.“

Unatoč tome što podnositeljici nije bilo ograničeno pravo na pristup sudu niti bilo kojem upravnom tijelu u brojnim postupcima koje je vodila radi useljenja u predmetni stan, niti bilo koje drugo jamstvo iz članka 6. Konvencije, neupitno je da je propustom države povrijeđeno njezino pravo na stan. Kako bi se mogla ostvariti bit članka 6. Konvencije potrebno je da se osigura poštivanje sudbene vlasti i sudskih odluka. Bez poštivanja sudskih odluka i efikasnog mehanizma njihove zaštite gubi se svrha sudbene vlasti, a time i temelj društvenog poretka – legalitas regnorum fundamentum.

Prema stavu Europskog suda izraženom u presudi Hornsby protiv Grčke pravo na pristup sudu štiti provedbu sudskih odluka: „pravo na sud bi bilo prividno ako bi domaći pravni sustav zemlje ugovornice dopuštao da konačna i obvezujuća sudska odluka ostane neostvarena na štetu jedne od stranaka spora.  Nezamislivo je da članak 6. stavak 1. detaljno opisuje procesna jamstva stranaka – pravo na postupak koji je pošten, javan i brz – a da ne štiti primjenu sudske odluke; tumačenje da se članak 6. odnosi isključivo na pristup sudu i postupak moglo bi dovesti do stanja koje je nespojivo s načelom vladavine prava, obvezu poštivanja kojeg su zemlje ugovornice preuzele ratifikacijom Konvencije. Izvršenje (ovrha) sudske presude mora se stoga smatrati sastavnim dijelom ‘spora’ za svrhe članka 6.“

7. IMUNITET KAO LEGITIMNI IZUZETAK

Jedno od ograničenja prava na pristup sudu leži u institutu imuniteta koji predstavlja negativnu procesnu pretpostavku za pokretanje i vođenje postupka, kao imunitet države ili diplomatski imunitet, sukladno obvezama međunarodnog javnog prava, te kao imunitet na nacionalnoj razini, kao što je to imunitet državnih dužnosnika od odgovornosti za izraženo mišljenje i glasovanje u sklopu obnašanja službene dužnosti te radi zaštite slobode govora zastupnika u parlamentu.

Legitimni cilj imuniteta država ogledava se u potrebi održavanja dobrih odnosa između država i pravila kurtoazije te je „suverenitet imuniteta koncept međunarodnog prava, razvijen iz načela par in parem non habit imperium, zbog čega jedna država ne podliježe nadležnosti druge. Davanje imuniteta državi u građanskom postupku ostvaruje legitiman cilj poštivanja međunarodnog prava radi promicanja poštovanja i dobrih odnosa između država kroz poštivanje suvereniteta neke druge države“, čime bi takvo ograničenje prava na pristup sudu bilo opravdano, no u novije vrijeme Europski sud dozvoljava preispitivanje takvog opravdanja, osobito glede pitanja zabrane mučenja. Izuzev legitimnog cilja, da bi ograničenje bilo u skladu s člankom 6. Konvencije, naravno da je potrebno i postojanje razumnog odnosa razmjernosti između upotrijebljenih sredstava i cilja koji se želi postići. Činjenica imuniteta država u parničnom postupku opravdana je potrebom međudržavne kurtoazije i poštivanja međunarodnog prava kako bi se promicalo zajedništvo i dobri odnosi između država. U svakom pojedinom slučaju valjalo bi ispitati proporcionalnost takvog ograničenja pristupu sudu i ocijeniti ugrožava li samu bit na pravo na pristup sudu.

Imunitet međunarodnih organizacija koji sprječava da te organizacije budu tužene i podvrgnute nacionalnoj jurisdikciji u skladu je s člankom 6. Konvencije ako zainteresirane osobe imaju alternativna sredstva zaštite prava zajamčenih Konvencijom. Naime, države osnivaju međunarodne organizacije radi suradnje u određenim područjima, shodno čemu su takvim organizacijama dodijeljene određene ovlasti i prava (pa tako i imunitet).

Međutim, nije spojivo s ciljem i svrhom Konvencije da međunarodne organizacije budu oslobođene odgovornosti u području djelovanja radi kojeg su osnovane. Konvencija jamči praktična i djelotvorna prava, što se osobito odnosi na pravo pristupa sudovima obzirom na istaknuto mjesto koje se održava u demokratskom društvu putem prava na poštenosuđenje.

Tako primjerice Ujedinjeni narodi kao međunarodna organizacija uživaju imunitet od sudbenosti glede provođenja operacija određenih rezolucijama Vijeća sigurnosti Ujedinjenih nacija. Imunitet Ujedinjenih naroda u praksi se smatra potrebnim za misiju te organizacije da osigura međunarodni mir i sigurnost te se Konvenciju ne može tumačiti na način koji bi operacije i rezolucije Ujedinjenih nacija podveo pod jurisdikciju bilo koje države, budući bi to dovelo do toga da bilo koja država može ometati ispunjenje misije Ujedinjenih nacija na svom području. S druge strane, javlja se pitanje ostvarenja pravne zaštite u postupcima protiv međunarodne organizacije koja uživa imunitet sudbenost.

Temeljem Konvencije o povlasticama i imunitetu Ujedinjenih nacija iz 1946. godine i Odluke Vlade RH o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka na temelju ratifikacije o sukcesiji (“Narodne novine” br. 12/93) UN uživaju imunitet u Republici Hrvatskoj pa njihova imovina i sredstva, bez obzira na to gdje se nalaze i u čijem su posjedu, uživaju imunitet od sudbenosti, osim kad ga se u određenom slučaju izrijekom odreknu, s time da se podrazumijeva da se odreknuće od imuniteta ne proteže na mjere ovrhe. Valja napomenuti da temeljem odredbe članka 140. Ustava Republike Hrvatske navedena Konvencija čini dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i po pravnoj snazi je izvan zakona. Inkorporacijom navedene Konvencije u hrvatski pravni sustav pojedincima nije onemogućeno ostvarivanje pravne zaštite, iako domaći sudovi nemaju nadležnost, budući je radi rješavanja sporova privatno-pravne naravi, u kojemu su stranke snage i operacije UN ili bili koji njegov pripadnik ustanovljeno Stalno žalbeno povjerenstvo prema odredbi članka 50. Sporazuma.

Institut imuniteta državnih dužnosnika nužan je radi zaštite temelja demokratske vlasti u kojoj članovi parlamenta kao predstavnici naroda, predstavnici izvršne i sudbene vlasti moraju biti slobodni izraziti svoje mišljenje i donijeti odluku u okviru svog djelokruga, bez bojazni od kaznenog progona i pritiska druge vlasti, imajući u vidu važnost funkcija koje obnašaju za skladan društveni život cijele zajednice. Međutim, upravo radi vladavine prava u demokratskom društvu ne bi bilo sukladno odredbi članka 6. Konvencije ukloniti iz nadležnosti sudova određene kategorije osoba pod paskom imuniteta te je stoga, u slučaju kada institut imuniteta ograničava pravo na pristup sudu, potrebno utvrditi opravdavaju li okolnosti slučaja takvo ograničenje. Tako je parlamentarni  imunitet u skladu s člankom 6. ako ima legitiman cilj zaštite slobode govora u parlamentu ili održavanja podjele sudske i zakonodavne vlasti, ako nije nerazmjeran ciljevima koji se žele postići i ako postoji razumna alternativa zaštite povrijeđenih ili ugroženih prava. Također je potrebno da se imunitet odnosi samo na vršenje parlamentarnih funkcija.

8. ZAKLJUČAK

Ostvarenje prava na pristup sudu u svim njegovim aspektima temeljna je pretpostavka ostvarenja prava na pravično suđenje i podloga ostvarenja svih jamstava tog najvažnijeg procesnog prava. Europski sud za ljudska prava i Ustavni sud Republike Hrvatske, pozivajući se na članak 6. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, odnosno na članak 29. Ustava Republike Hrvatske, kroz svoju praksu razvijaju i štite pravo na pristup sudu kao esenciju prava na pravično suđenje. Pravo na pristup sudu može biti ograničeno nacionalnim zakonodavstvom i međunarodnim pravom te ograničenje može biti uzrokovano intervencijom sudbene, zakonodavne i izvršne vlasti u postupak.

Ograničenja prava na pristup sudu ne smiju onemogućavati konzumiranje tog prava niti predstavljati prekomjerno opterećenje već mora postojati razuman odnos razmjernosti ograničenja i legitimnog cilja koji se istima nastoji zaštititi. Pravo na pristup sudu ne svodi se samo na pravo na iniciranje postupka pred sudom nego obuhvaća i pravo na rješavanje spora uz poštivanje drugih jamstava prava na pravično suđenje u svim stupnjevima postupka, pravo na dobivanje konačne sudske odluke, pravo na pristup sudu radi provedbe te odluke i nužnost postojanja alternativnog načina rješavanja sporova u situacijama kad postoji prepreka rješavanju sporova pred institucijom redovnog suda. U konačnici, bez prava na pristup sudu sva druga prava postaju samo lex imperfecta, mrtva slova na papiru, što otvara vrata kaosu i anarhiji.